上海市在托幼领域的政策设计及标准建设

  上海教委托幼工作处瞿佳杰老师

  瞿佳杰:各位下午好,非常感谢组委会能给我这样的机会,站在这样的讲台上为大家来介绍上海相关的一些托育方面的一些情况。刚才听了阿里和微软的领导所讲到早期教育发展上的一些应用和一些组织,让我们感受到今天早期教育关心和重视需要更多的企业和社会来参与,微软的技术又为我们提供非常好的人工智能方面的知识。上海在这方面在做更多的研究,我们更多的是希望人工智能发展以后,我们在教育上能为孩子的情商或者是更多的智商上的支持性的需要能做到很多的基础和支持。

  接下来我要说是在上海探索关于0-3岁孩子看护或者养护上一些工作的政策制度和标准设计。其实上海很久以前就已经开始关心我们0-3岁孩子的养育问题或者是早期发展问题。早在99年开始上海就已经把0-3岁的工作纳入到了四个部门的整体的工作当中。可能很多的在座的同仁不一定了解政府在分工当中对0-3岁工作其实都有他的职责。比如说在本来的卫生,儿保是我们最重要的支持的对象和部门。而在我们的晋升,优生优育工作也涉及到了0-3岁。在我们教育一直以来对早教指导或者早期教育的开发是做了非常多的研究。在妇联对社区儿童的家庭教育指导也是他非常关心的一块部门。

  经过一段时间有一个非常有趣的现象,四个部门对0-3岁的孩子在一起关心着,或者更严厉的说法四个部门之间一直在争这个。以前我们在政府层面专门发生的问题,现在不一样了,现在随着我们部门工作职能的细化和分工的日益明确,大家都觉得这块工作从整个国家的制度层面还有一点缺失,从来还没有认定过这块工作到底谁来做更合适。

  从去年的11月份开始,上海乃至全国频频发生一些虐童事件引起上海市政府的高度重视。除此之外还有很多的原因也造成了我国为什么会在当今的情况下会去研究这样的问题。

  我们发现二孩政策实施以后,我们整个家庭的生活其实开始趋向这六点的整体的一个发展。

  第一家庭规模开始结构小型化。我们现在的家庭随着我们以前计划生育政策,我们更多的家庭都是成为了三口之家,已经没有以前的姐姐妹妹这样的一种做法或者兄弟姐妹的做法。所以我们现在的家庭非常单一,越来越小,这是对多育政策发生因为这个结构小了之后,照看孩子的能力开始减少。

  第二家庭结构核心化。大家开始围绕孩子转,整个家庭当中四个人甚至六个人都开始围绕今天一个孩子发展而走。这种核心化的发展也让我们开始关注0-3岁孩子的发展到底怎么来。

  第三居住方式开始分离化。我们知道现在的孩子都不希望和爸爸妈妈住在一起,都希望有独立的空间。所以已经没有以前,没有让老人来帮助带孩子的习惯了。再说在北京、上海这样的特大型城市我们有很多外来的人口,他们的爸爸妈妈还在外地更加没有空来我们这里带孩子,这是原有从家庭结构上的变化。

  另外三点变化,第一个家庭的照料能力开始弱化。我们发现现在更多青年为了打拼工作,已经没有时间放在自己孩子的照料上。我们需要有一个公共服务体系或者社会服务体系来支撑他的一些工作。第二女性职业的发展意愿强烈。我们都知道我们国家非常重视女性职业权利,所以说要解放我们女性的职业发展,让她回归到这个社会上有工作而做。我们要解放她看孩子的问题。第三科学育儿观念发展,我们现在越来越多的家庭发现孩子在0-3岁是需要非常重视的,因为他的发展会影响他今后一生的学习和发展的习惯。所以更多的人希望在这个阶段当中有所投入,所以对整个政府都有着要求,希望不单单是希望的学前教育,现在更多的是要在0-3岁当中给予关注。

  为此,上海政府从今年开始一直在研究怎么在0-3岁的婴幼儿照顾问题当中作出更多的政策,所以我们也有了很多认识和定位上的思考。

  第一个我们认为0-3岁这个群体他的对象的特殊性,要求我们在政府工作当中是慎而又慎。大家都知道0-3岁的孩子是最软弱孩子,他们和中小学生不一样,他们不大会开口讲话,很多意思没有办法很好的表达清楚。他们一旦伤害之后,是全社会都非常关注的一个热点。各位可以很好的想象一下,在过去一年当中各种各样的虐童事件都引起全社会的反响,这块的关注度非常高,需要在政策把握给予非常的谨慎。

  第二需求的广泛性要求集聚众力。什么意思?国家从整个教育体系来说已经涵盖到了学前教育三岁以上,三岁以上在上海它的入园率达到多少?几乎达到99%。但是在上海0-3岁真的能够被照顾起来的孩子又有多少?抛去父母的照顾和祖辈的教育,上海近60万的0-3岁的孩子真正能在机构当中享受托育和照看服务不到1%,这个市场之大和它的服务需求之大是引起我们高度重视的。

  第三从工作的系统性来看要求协同联动。我们一直对0-3岁孩子给予非常多的关注,这件事情从市委市政府最后的决定让我们教育来承担以外,会不会这个责任就给了教育?上海市政府最后的决定是由教委牵头,各个部门综合实施0-3岁孩子整体看护问题。没有在我们开会当中有20个部门参加我们的联席会议,有16个部门共同制定了文件,因为它涉及的内容太广泛了。

  为了做这件事情我们要制定相关的文件,我们确定了我们的基本原则,大致是这么四条:第一个必须要规范和引导。大家都知道现在对0-3岁行业其实在全国范围当中都没有一个非常标准体系化的内容和规则。所以上海一直想对这块做一个统一标准,我们一直在研究。第二它必须是多方参与的过程,因为政府没有办法包办我们整个0-3岁的工作。大家都知道教育是一个公共服务的体系,一般来说我们基本的教育都有政府来买单的。但是目前我国国力和各个省的政策都没有办法完全解决这个问题,我们更多需要阿里这样的企业为我们整个0-3岁的早期教养和看护工作做支持。这点上海非常的定位明确,这个工作一定是政府主导或者引导,由社会来多方参与这样的过程。第三要有“优服”和“严管”,什么是“优服”?作为整个政府的形象的转变,现在政府的公共机关都将成为一个服务型机构,我们是为社会服务的。所以在0-3岁的相关机构设立和它的整体运营当中,政府所有机构扮演是一个服务的角色,我们在整个标准制定和机构申办过程当中,都要求各个部门对我们这些机构做到便捷、快速、指导,包括给他更多学术上的支持。这些方面让我们机构有更快的成长。第二是“严管”,因为0-3岁的孩子是非常弱势的群体,我们对这些机构的监管没有办法向我们的0-3岁孩子去做调查。我们更多的时间是放在对这些机构的严厉监管之下。发挥我们政府各个部门职责,对我们机构做出综合性的监管。第四队伍支持,长期以来我们在卫生或者教育上面都有高校很好的专业支持。前两天我和我朋友在一起天,都发觉目前高校所有课程当中对0-3岁孩子专业课程发展是没有的,专业的老师也没有,说穿了现在所在我们这里探索早期教育都是外行。这里过程当中我们需要更多队伍上的支持,这个队伍支持不单单是我们的老师,更多是对0-3岁还需要医生,还需要保育,还需要我们更多的心理健康的老师乃至育婴师的帮助。上海做政策研究的时候,队伍的角度我们做出更多更广泛的规划。

  去年11月份开始到今年4月28日,上海市政府的领导下,我们教委牵头一直在努力的工作。经过一段时间的努力,上海已经从4月28日正式对外颁布的三个文件,一个是由我们上海市人民政府发的是《关于促进和加强上海市三岁以下托育工作的指导意见》。我们从政府的整体政策引导下面来对上海整体的托育服务的市场进行整体的引导和规范。第二个是由市政府办公厅颁发的《关于三岁以下托育机构整体管理暂行办法》,这个办法为我们上海所有0-3岁的机构怎么申办,怎么运营,怎么注销做出了很多的一些规则和标准。第三是由上海教委等16个部门共同起草的《关于0-3岁育婴幼儿的托育机构的设置标准》,参照了地方的标准和全国的标准,根据我们消防、公安、卫生、食药监、工商、民政和我们已有的经验共同形成的这样一个标准。我后面会介绍这些标准的内容是怎么来的。

  这就是我们的政策设计和整体的一个标准的建设,第一个在准入上,我们希望能够把握它的一个适切性。大家都知道我们现在的婴幼儿行业可能和本来的教育机构不一样,有很多的婴幼儿行业都是在我们的商场或者培训机构当中共同来发展的。而我们的教育机构往往是独立的一些设置,所以对此我们作出了很多适切性的标准。比如面向我们2-3岁的孩子我们的保育人员比例应该不低于1:7,这是经过反复推敲而来。第二利用既有存量建筑提供托育服务,我们按照消防国家标准设计执行。为什么这样说?国家相关标准当中只要是0-3岁的婴幼儿所活动的场所只能在一楼,二楼以上都是不允许的。大家都知道一楼的房租很贵,一楼的地皮也很少,为了突破这一政策我们做了更多的研究,实事求是的情况下允许我们更多的机构能够在符合条件的二楼三楼举办,这也是我们做了非常多的努力和消防达成的共识。三,新建的要按照国家标准设置在一楼。我们新建的楼所从整体的设计和规划就应该要考虑到我们0-3岁儿童婴幼儿的整体发展,这一点上面我们要求严格执行国家标准。

  第二管理中要把握精确性。我们认为这个管理的当中是会分类的,上海的托育机构现在和我们的教育机构一样,一般分成了两类,就是盈利性和非盈利性教育机构,我们托育机构同样存在这样的问题。我们盈利性托育机构当中我们要在工商登记的时候,上海创造了这样一个依法承诺的制度。他必须在注册登记的时候承诺他必须符合我们各个部门相关的要求。如果他符合了这些要求,20个工作日审定以后,他放开招生,这是我们对整体在注册登记的时候所创造的一些制度。

  再比如说托育机构他的供餐方式不一样,是否各地都有这样的情况,上海很多0-3岁机构都有供点心和供餐的情况,现在供点心和供餐需要食药监部门对这方面做出更多的规范。我们很多机构不能像学校的食堂一样举办,经过反复商量我们共同提倡有各种各样的方式为我们0-3岁婴幼儿家庭提供服务。比如他可以自有食堂,也可以一切外企业送餐,也可以请旁边的学校或者婴幼儿机构来送餐。但是有一个规定,他的送餐的时间不能超过15分钟,否则菜凉了可能会变质。这些问题都是我们经过很多时间的磨合和我们的研究人员当地走访以后才得出的标准。再比如说如果我们不是自行加工,我们可以只设8平米送餐间,这些标准比食堂的标准略做了降低。

  第三从整个政策上国家要在社会举办0-3岁的托育机构给你更多的政策的支持,我们在研究的时候各部门共同修订和研制,最后拿出10条共同的优惠政策,这里做了举例,托幼托育机构用水用电用气实行居民价格。我们很多的机构都是在商场或者商业用地上办,它的水电煤都是商用付费,我们给予价格上的优惠。第二企业设立的员工子女托育点,如果他不发生费用,他企业自己掏包出来为自己员工办这样机构,他可以把这块的内容作为抵税的内容,这是我们作出非常大的政策的支持。再比如说第三在食品安全措施当中做的非常好的机构,政府可以给予奖励奖补,这是从我们政策程度当中给我们很多机构发展的一些支持。

  第四在队伍上面我们也给予很多的专业性的把握,比如说第一在家庭的养育方面我们继续推进上海的科学育儿指导的工作。这份工作早在2003年到现在就一直坚持了,上海到现在98.5%的家庭都可以实现每年6次以上的早期教育的指导。第二政府的管理队伍要有一定的加强,自从今年文件颁布以后,上海的各条线都增加了非常多的人手来管理这项工作。拿我们教委来说从学前教育只有我一个人管,现在变成托育处有七个人来管。政府对这块的投入非常之强大。第三机构的托育队伍有非常明确的规定,除了本来我们对0-3岁工作经常所需要的保育人员之外,我们更多成立了育婴员、保健员、营养员、保安员等这样标准化的配备,得到国家资质认定才可以上。不仅这些,我们还要求我们举办者有一些要求。另外这些保育人员除了技能上的培训之外,还要通过我们上海组织的部分少于40课时的职业道德培训。

  第五在监管上我们要把握严格性,第一是明确市、区两级托育服务管理机构的定位和职责,我们0-3岁的标准之外,我们在各个区都设立了管理这些行业的机构。这些机构一直为我们乃至为公安卫生各个部门如何在自己职责范围当中进行监管提供非常多的信息和职能。第二建立市区街道三级联动综合监管机制,上海整个机制当中它分成两个部分,第一是各部门依据自己的职权对0-3岁的工作开展相关的工作,比如教育的问题由我们教育部门自己来负责和监管。卫生的问题,由卫计委专门来监管。今天发生消防问题,由消防部门来进行监管和指导。如果这个机构连续发生两到三个领域的问题,对不起由我们当地的街镇综合所有部门联合执法和监管,这是两套不同的思路。这是最后讲到的落实街镇属地责任上面,这是上海目前为止大多数的托育机构做出的监管方式。

  第六组织上我们也把握协同性,这一件事情涉及的部门非常之多,目前为止大概涉及到20多个部门共同的协调,平常可以理解的卫生、工商、民政、消防乃至我们,还有税务部门、物价部门,比如审计部门对整个工作当中所开展的费用的审计他们都会进入这方面的指导。第二先试点,后铺开,协同培训,这是我们工作推进的一个方式。4月28日文件下发之后,上海在五个区先行进行了试点,到8月份以后我们才在全市全面铺开了托育机构的建设和标准申办。目前为止上海已经有二三十所托育机构正式挂牌对外营业。第三协同把关准入、综合监管执法,前面内容当中我已经做了比较多的阐述,这里不再做过多的介绍了。

  以上是我相关的经验,只是通过这样的平台跟大家一起来分享,谢谢。

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